UNA APROXIMACIÓN HACIA LA NORMATIVA BOLIVIANA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO

Jimena Portugal Loayza^1
1 Observatorio del Patrimonio Cultural Arqueológico (OPCA) -Instituto de Investigaciones Antropológicas y Arqueológicas - Universidad Mayor de San Andrés. Email jpportugal@umsa.bo

Resumen

La gestión cultural está condicionada por la normativa jurídica, por lo que se necesita conocer la legislación sobre el patrimonio cultural para generar respuestas a los problemas que enfrenta.

Se presenta una aproximación a la normativa legal en Bolivia y a las políticas públicas planteadas por el nivel central del Estado respecto al patrimonio arqueológico. También se abordan aspectos referidos al marco institucional, la definición de competencias y el ordenamiento territorial por su relevancia para la gestión cultural.

Palabras clave: Normativa legal boliviana, Políticas públicas, Patrimonio arqueológico.

Abstract

The archaeological heritage in Bolivia is in permanent risk, reports and news regarding its damage and destruction are common. One of the main causes of this probiem is the lack of policies that prioritize its management, which results in insuffi-cient financial resources and technical-professional staff in the public bodies in charge of the issue.

Cultural management is conditioned by legal regulations, so it is necessary to know the legislation on cultural heritage to genérate answers to the problems it faces.

An approach to the legal regulations in Bolivia and the public policies proposed bythe central level of the State regarding archaeological heritage is presented. Aspects related to the insti-tutional framework, the definition of competences and territorial planning are also addressed, due to their relevance for cultural management.

Key words: Bolivian legal regulations, Public policies, Archaeological heritage.

Introducción

El patrimonio cultural arqueológico en Bolivia constituye un factor estratégico por ser parte fundamental de la identidad y memoria de los pueblos, además de que puede promover la generación de ingresos económicos para las comunidades donde se encuentra, sin embargo poca importancia se da a su protección y gestión. Esto se ve reflejado en las políticas y normativa vigentes relacionadas al patrimonio arqueológico.

Entre las causas del problema está una realidad común para todos los países latinoamericanos: el contexto globa-lizador actual produjo una desconexión de los procesos históricos y culturales, debido a la aparición de nuevas pautas y modelos culturales que desvalorizan e incluso ignoran el patrimonio cultural (De la Torre, 2015:143).

Como resultado, las políticas públicas están principalmente dirigidas a la extracción de materias primas, la agroin-dustria y megaobras, vistas como fuentes únicas de generación de recursos, a pesar de los costos ambientales y sociales. La distribución de los recursos públicos y los provenientes de préstamos internacionales, así mismo los proyectos ejecutados por el Estado central, gobernaciones y municipios, demuestran esta realidad. Una consecuencia directa sobre el patrimonio cultural es que continuamente se tienen noticias de la destrucción y daño de sitios arqueológicos.

La gestión cultural es un campo profesional que recién empieza a tener presencia en Bolivia, se define como "aquella acción que asegura creativamente los derechos culturales, desde las artes, las memorias, y los patrimonios, y media entre las distintas culturas" (Cabrero, 2013: 38). El marco en que se desarrolla la gestión cultural de un país es el normativo jurídico, por ello la importancia de tener una aproximación a la normativa legal boliviana respecto al patrimonio arqueológico y las políticas públicas planteadas por el nivel central del Estado. En esta presentación se hará énfasis en las competencias establecidas para los diferentes niveles del estado, aspecto central para la gestión pública, y también se hará referencia al ordenamiento territorial, puesto que es relevante para la planificación y gestión de las entidades arqueológicas (paisajes, sitios arqueológicos, elementos arqueológicos aislados).

En una primera parte del artículo se hace referencia a aspectos teóricos y conceptuales de patrimonio cultural arqueológico, gestión cultural y su relación con la legislación. En una segunda parte, se presenta una aproximación a la normativa legal en Bolivia y a las políticas públicas planteadas por el nivel central del Estado respecto al patrimonio arqueológico, al finalizar se realiza un análisis y conclusiones de lo expuesto.

Patrimonio cultural y patrimonio arqueológico

El desarrollo teórico respecto al patrimonio cultural deriva en gran medida de los aportes de la antropología sobre la identidad cultural como representación de la memoria, de la conciencia colectiva de un grupo pueblo o sociedad con características similares. El patrimonio cultural tiene una dimensión material y otra simbólica, de esa naturaleza especial se desprenden conceptos, vínculos e inte-rrelaciones que ponen de manifiesto sus relaciones primarias y esenciales como su ubicación con un territorio determinado o relativo a un grupo social específico (Hernán, 2015:128-129).

En lo que se refiere a patrimonio cultural arqueológico, es el conjunto de bienes, lugares o sitios que son valorados por una comunidad, por cuanto se consideran representativos de su herencia identitaria y son relevantes desde el punto de vista cultural e histórico. Los bienes integrantes son una herencia insustituible y es preciso transmitirlos en las mejores condiciones a las generaciones futuras (Universidad de Huelva, 2011:3).

La gestión del patrimonio cultural y la normativa jurídica

La gestión cultural es una articulación de herramientas, procesos y sentimientos para vincular a los creadores y los públicos; a los creadores con los creadores; a los bienes patrimoniales con los públicos. Desde una institucionalidad sea esta pública, privada o comunitaria, para que las construcciones estéticas y patrimoniales tengan el mejor acercamiento a la mayoría de ciudadanos de un territorio (Cisneros, 2015:193).

Las políticas públicas en la gestión del patrimonio cultural requieren considerar dos factores fundamentales: los movimientos sociales con sus reivindicaciones etno-históricas y los intercambios culturales acelerados que propician las migraciones y las nuevas tecnologías. Según Levrand (2009), la gestión del patrimonio cultural implica dos posibilidades opuestas: el valor de cambio o consumo, cuando se convierte el patrimonio en producto cultural y el valor que representa para la identidad cultural de la comunidad o valor de uso. Ambas dinámicas al entrecruzarse provocan tensiones: por un lado los valores históricos e identitarios que son parte de los diversos patrimonios y por otra parte, la venta de bienes, expresiones y saberes únicos que hacen del patrimonio cultural un recurso económico (Hernán, 2015:128 y 133).

A su vez Kingman (2004) plantea que estamos viendo una formalización cultural y un vaciado de contenidos culturales del patrimonio, la tendencia de la práctica occidental es descontextualizar la alteridad y sus prácticas, neutralizar sus valores y volverlas ahistóricas. Para la gestión cultural es esencial conocer esta realidad y considerar el contexto de manejo político en que se desarrollan las políticas culturales.

Martinell (2014:3-5) indica que todos los modelos de gestión cultural se relacionan directamente con los agentes culturales, que son quienes los incentivan o plantean. Además la gestión cultural está condicionada por el desarrollo de la normativa y legislación cultural, modelos de intervención del Estado y antecedentes de las políticas culturales.

En los siguientes subtítulos se describe la normativa jurídica y marco institucional respecto al patrimonio cultural arqueológico en Bolivia.

El marco institucional y los avances normativos referidos al patrimonio arqueológico

En Bolivia, la creación de una instancia que se ocupe de velar por el patrimonio cultural arqueológico boliviano recién se da en 1975. A través del Decreto Supremo N° 12302 del 14 de Marzo de 1975, que crea el Instituto Nacional de Arqueología (en adelante INAR) cuya misión fue resguardar el patrimonio cultural prehis-pánico y ser encargado de su estudio y conservación. En su artículo 26 indicaba que "es el único organismo de investigación científica estatal en el ámbito del pasado prehispánico y que simultáneamente resguarda el patrimonio cultural de Bolivia que data antes de la conquista europea". El precedente, para la creación de éste Instituto, fue el Centro de Investigaciones Arqueológicas en Tiwa-naku (CIAT), creado por Resolución Ministerial N° 853 el 2 de octubre del 958.

En 1994 se crea la Secretaria Nacional de Cultura, instancia que sustituye al Instituto Boliviano de Cultura, aglutinaba entre otros Institutos al INAR. En 1996

Tabla 1.

El marco Institucional y los avances normativos referidos al patrimonio arqueológico.

Fuente: Elaboración propia

la restructuración de esta Secretaría define el cambio de nombre de INAR por DINAAR o Dirección Nacional de Antropología y Arqueología, posteriormente la instancia encargada del patrimonio arqueológico fue la Unidad de Arqueología y Museos (UDAM). Actualmente, su denominación es Unidad de Herencia Cultural Material, dependiente de la Dirección General de Patrimonio Cultural y Viceministerio de Interculturalidad, que son parte del Ministerio de Culturas, Descolonización y Despatriarcalización².

Algunas de las disposiciones legales de data muy temprana³, que fueron aprobadas para la protección del patrimonio arqueológico en Bolivia son las siguientes:

- La Ley del 3 de octubre de 1906, que declara propiedad de la nación a los sitios arqueológicos de Tiwanaku, de las Islas del Titicaca y aquellos que se descubriesen en Bolivia.

- En 1941 se organiza el Patronato Arqueológico de Museos.

-  El Decreto Supremo N° 5918 de 10 de Noviembre de 1961 establece que no se darán concesiones mineras en las proximidades de los monumentos históricos y arqueológicos, hasta una distancia de mil metros a la redonda, ratificado por la Ley N° 1777 en el Código de Minería, articulo 44 (19 octubre de 1978).

- El Decreto Ley N° 7234 de junio de 1965, que en su primer artículo dice:

En 1972 se crea la Comisión para la defensa del patrimonio cultural (D.S. 10579), entre 1970 y 1992 se han emitido varios decretos Supremos para la Declaración de Monumentos Nacionales⁴. Mediante Decreto Ley N° 15900, el año 1978 en su artículo tercero se determina que la destrucción, deterioro y sustracción de bienes del patrimonio cultural están incursos en la penalidad contemplada en el Artículo 223 del Código Penal.

Un aspecto central para la gestión del patrimonio arqueológico es la definición de competencias que establece la normativa legal para los distintos niveles del Estado, a continuación se analizan los principales instrumentos legales al respecto.

La Constitución política y la definición de competencias sobre el patrimonio arqueológico

La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (CPE en adelante)⁵, tiene la cualidad del reconocimiento de la diversidad cultural (artículo 9, punto 3). Así también indica necesaria la descentralización y autonomía de sus niveles político-administrativos reconocidos (artículo 1), como también la consolidación de los territorios de los pueblos indígena originarios, el respeto a sus derechos culturales y la libre autodeterminación (Artículos 2 y 30).

En el Capítulo VI de la CPE, se reconoce la interculturalidad y la necesidad de valorar saberes, conocimientos y cosmovisiones de los pueblos indígenas, originarios y campesinos de Bolivia, así como la responsabilidad del Estado de preservar y proteger la diversidad cultural del país (artículo 98).

El artículo 99 de la CPE está referido al patrimonio cultural, es el Estado que asume y garantiza su registro, protección restauración, recuperación, revi-talización, enriquecimiento, promoción y difusión. Sin embargo, aún no se cuenta con un registro completo del patrimonio arqueológico y la situación de vulnerabilidad en que se encuentra es alta debido a que no existe una real protección del indicado patrimonio. Entre otros factores, debido a la debilidad del Estado en el cumplimento de las leyes y la asignación de recursos financieros realmente insuficientes para el cumplimiento de lo que indica la CPE.

Los ámbitos que incluye el patrimonio cultural boliviano son la riqueza natural, arqueológica, paleontológica, histórica, documental, y la procedente del culto religioso y del folklore (CPE, artículo 99. III). En el artículo 101 de la CPE se expresa, que gozarán de especial protección del Estado los sitios y actividades declarados patrimonio cultural de la humanidad, en su componente tangible e intangible.

La CPE menciona las competencias, en el ámbito de la cultura y patrimonio cultural, de las distintas instancias que lo componen; se distinguen las competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas⁶.

En el capítulo VIII Distribución de competencias establece el Artículo 298 (parte II numeral 25), que son competencias exclusivas del nivel central del Estado: "Promoción de la cultura y conservación del patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible de interés del nivel central del Estado"; y en el numeral 33 incluye a las "Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial".

En el artículo 304, parte I, numeral 10 se definen las competencias exclusivas de las autonomías indígena-origina-rio-campesinas respecto a su patrimonio cultural tangible e intangible, sus competencias incluyen el resguardo, fomento y promoción de sus culturas, arte, identidad, centros arqueológicos, lugares religiosos, culturales y museos. En el numeral 15 también especifica competencia exclusiva la planificación y gestión de la ocupación territorial. II. Respecto a las competencias compartidas, la parte II, numeral 4 indica control y regulación de las instituciones y organizaciones externas que desarrollen actividades en su jurisdicción, inherentes al desarrollo de su cultura.

Como se advierte en la definición de competencias, no queda claro quien

Tabla 2.

La Constitución política y la definición de competencias sobre el patrimonio arqueológico.

Fuente: Elaboración propia.

se hace cargo del patrimonio arqueológico no declarado, lo cual resulta una gran limitación de la normativa legal. Estas competencias tampoco son aclaradas en la Ley N° 31.

En el camino de la descentralización del Estado se promulgó la Ley N° 31 de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez", el artículo 86 está referido al patrimonio cultural, establece en la parte I las competencias exclusivas del nivel Central del Estado, que son:

1.    Elaborar la Ley Nacional de Patrimonio Cultural.

3.    Definir, supervisar y financiar la creación de Áreas de Preservación y Protección Estatal.

4.   Control del cumplimiento de normas de conservación y custodia del patrimonio histórico, arquitectónico, arqueológico, artístico, religioso, etnográfico y documental.

5.   Autorizar, fiscalizar y supervisar los fondos y recursos destinados a investigación, conservación, promoción y puesta en valor del patrimonio cultural.

6.    Regular el régimen de clasificación y declaración del patrimonio cultural del Estado.

La parte II del mismo artículo detalla las competencias exclusivas departamentales en torno al patrimonio cultural, que se detallan a continuación:

1.    Formular y ejecutar políticas de protección, conservación, recuperación, custodia y promoción del patrimonio cultural departamental y descolonización, investigación y prácticas de culturas ancestrales de naciones originarias y pueblos indígenas.

2.    Elaborar y desarrollar normativas departamentales para la declaración, protección, conservación y promoción del patrimonio cultural, histórico, documental, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible a su cargo.

3.   Apoyar y promover al consejo departamental de culturas de su respectivo departamento.

La parte III está referida a las competencias exclusivas municipales, que son las mismas en los puntos 1, 2 y 4 de las departamentales, solamente cambia el límite jurisdiccional municipal. En la parte IV, se definen las competencias exclusivas de los gobiernos indígena-originario- campesinos autónomos:

2.    Elaborar y desarrollar sus normativas para la declaración, protección, conservación, promoción y custodia del patrimonio cultural, dentro de éste el arqueológico, enmarcándose en los parámetros establecidos en la Ley Nacional del Patrimonio Cultural.

3.    Promocionar, desarrollar, fortalecer el desarrollo de sus culturas, así como la promoción y fortalecimiento de espacios de encuentros interculturales.

Otro aspecto importante para la gestión del patrimonio cultural son los recursos con que se cuenta, de ahí la importancia de referirnos a la Ley de Participación Popular y a la Ley de los gobiernos autónomos municipales (ver tabla 2).

La Ley N° 1551 de Participación Popular tiene como objetivo principal, la distribución y mejor administración de los recursos públicos. A partir de esta Ley, el Municipio se constituye en una instancia administrativa del Estado ejecutora de las políticas públicas de su competencia. En su artículo 2, subíndice b) establece que se delimita como jurisdicción territorial del gobierno municipal a la sección de la provincia, asimismo amplia competencias e incrementa recursos en favor de los gobiernos municipales. En el subíndice c) establece el principio de distribución igualitaria por habitante.

Por otra parte, el artículo 20 define la Co- participación tributaria, que consiste en que se transfiere en favor de los gobiernos municipales el 20% de los Ingresos Nacionales, provenientes del pago de impuestos y en los artículos 21 y 22 se indica que esta distribución será por número de habitantes de cada municipio y se efectivizará en municipios con más de 5.000 habitantes; si fuera menor el número de habitantes deberán conformarse mancomunidades. El artículo 23, parte II establece que los municipios deberán destinar el 90% de los ingresos de la participación popular a inversiones públicas.

La cantidad de recursos otorgados es insuficiente para lograr cubrir todas las necesidades de los municipios, por lo que la inversión hacia el patrimonio arqueológico esta al final de una larga lista de temas pendientes. Esta situación es más álgida en los municipios con menos cantidad de habitantes. Sin embargo, el artículo 15, de la Ley de Participación Popular, indica que el Poder Ejecutivo podrá destinar recursos de origen interno, externo, crédito y cooperación internacional para apoyar el ejercicio de las competencias municipales, siempre y cuando haya conformidad en una contraparte municipal. A pesar de existir esta posibilidad, la carencia de personal técnico en los municipios determina que no se busquen recursos financieros adicionales en temas de patrimonio arqueológico.

En relación al patrimonio cultural, según el artículo 13, subíndice e) de la Ley de Participación Popular, se transfiere infraestructura relacionada con cultura a los municipios, a excepción de instituciones declaradas patrimonio boliviano. Asimismo, el artículo 14 amplía las competencias municipales, el subíndice g) incorpora la conservación y restauración del patrimonio cultural e histórico. Como en todas las normas no se aclara si incluye a todo el patrimonio cultural en territorio municipal, al declarado o también el no declarado. Con excepción de los municipios donde los sitios arqueológicos generan recursos, como Samaipata oTiwanaku, un porcentaje importante de estos recursos según la CPE debe ser destinado a la conservación de los sitios arqueológicos, pero existen problemas respecto al destino y control efectivo del uso de estos recursos.

La Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales tiene por objeto regular la estructura organizativa y funcionamiento de los gobiernos municipales, que aún no cuenten con cartas orgánicas municipales. Esta ley es importante mencionarla porque establece los mecanismos por los cuales se puede lograr mediante legislación municipal la protección de los sitios arqueológicos mediante leyes municipales y el convenio con otras instituciones para lograrlo. El artículo 16, numeral 4 establece que es atribución del Concejo Municipal dictar leyes y resoluciones municipales, abrogarlas o modificarlas. En el numeral 7 indica además, aprobar convenios de acuerdo a Ley municipal.

Esta ley refiere en su artículo 35 parte I, los bienes patrimoniales arqueológicos, precolombinos, coloniales, republicanos, históricos, ecológicos y arquitectónicos, localizados en el territorio de la jurisdicción municipal, se encuentran bajo la protección del Estado y destinados inexcusablemente al uso y disfrute de la colectividad. En su parte II, confirma que en coordinación con organismos nacionales e internacionales competentes precautelará y promoverá la conservación, preservación y mantenimiento de estos bienes en su jurisdicción.

La Ley del Patrimonio Cultural Boliviano y su reglamentación

El objeto de la Ley N° 530 es normar y definir "políticas públicas que regulen la clasificación, registro, restitución, repatriación, protección, custodia, gestión, proceso de declaratorias y salvaguardia del Patrimonio Cultural Boliviano" (Articulo"!).

En el artículo 13, parte I se establece que el patrimonio arqueológico es de propiedad del Estado Plurinacional de Bolivia. En la parte IV se indica que el nivel central del Estado, en coordinación con las instancias territoriales autónomas generará las condiciones para su gestión, registro, conservación y difusión. Acorde con la CPE y la Ley de Descentralización y Autonomías, el artículo 24 (parte I) confirma la gestión descentralizada del patrimonio cultural. Por otra parte, el artículo 25 (parte II) expone que la gestión del patrimonio cultural comprende la investigación, planificación, registro, declaratoria, promoción, difusión, exhibición y traslado, recuperación, repatriación y medidas administrativas.

Esta Ley tampoco mejora la situación de los vacíos de la Ley de Descentralización y Autonomías respecto a las competencias de las distintas instancias del Estado sobre el patrimonio cultural.

Respecto a los niveles de protección, que deberían definirse para el patrimonio arqueológico, continúan ausentes. De igual manera, no establece los distintos tipos de patrimonio (declarado, no declarado, registrado, desconocido) y cuál nivel político-administrativo debe ocuparse de cada uno de estos, lo cual deriva en una desatención de la mayoría de los sitios arqueológicos por no ser declarados patrimonio del estado boliviano, o patrimonio departamental o municipal. En el Titulo IV, referido al régimen de protección, únicamente se mencionan los tipos de declaratoria de patrimonio cultural boliviano en su capítulo I, diferenciando el nacional del de las unidades autónomas y se aclara que las postulaciones a Patrimonio de la Humanidad se efectuarán a través del nivel central del Estado (artículo 37).

El Artículo 54 de la Ley de Patrimonio Cultural Boliviano plantea la creación de un Fondo de Fomento del Patrimonio Cultural Boliviano, destinado a la conservación, restauración y promoción del patrimonio cultural. Por otra parte, el capítulo III de la Ley N° 530 referido al registro del patrimonio cultural boliviano, en el artículo 32 menciona al Sistema Plurinacional de Registro, que se encontraría bajo responsabilidad del nivel central del Estado y en coordinación con las instancias autónomas. Ninguno se ha sido efectivizado.

El Artículo 4, numeral 30 indica que la investigación está a cargo de las universidades, centros, institutos y sociedades de investigación. Asimismo, en el artículo 18 (parte II) dice: "Se respeta y garantiza el derecho de las universidades, centros, sociedades e institutos de investigación, al estudio y conocimiento de los bienes culturales, inmateriales y materiales del patrimonio cultural boliviano".

El capítulo IV de la Ley N° 530, que trata sobre la protección y salvaguardia del patrimonio cultural, en los artículos 50, 51 y 52 se refieren a la necesidad de normar los proyectos y obras públicas o privadas que involucren movimiento de tierras, a fin de proteger el patrimonio cultural. Otra ley relacionada a este tema, es la Ley N° 1333 del Medio Ambiente, en el Titulo III (capitulo II) referido a las actividades susceptibles de degradar el medio ambiente, en el artículo 20 destacan aquellas actividades que alteran el patrimonio cultural, el paisaje y los bienes colectivos. Al respecto el Capítulo IV relacionado a la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), menciona que ésta evaluación deberá realizarse antes de la etapa de inversión de los proyectos. Asimismo, el artículo 27 indica que será la Secretaria de Medio Ambiente la que defina por reglamentación expresa, los tipos de obras o actividades públicas y privadas que requieran evaluación de impacto ambiental. El capítulo V está referido a los instrumentos normativos de la gestión ambiental y en la parte II se describe detalladamente en que consiste la ficha ambiental y la evaluación de impacto ambiental. Cabe hacer notar que únicamente por esta ley es que se considera el daño que pueden realizar proyectos, obras públicas y privadas al patrimonio arqueológico. Por ello es importante el Reglamento de Prevención y Control Ambiental, derivado de esta Ley, que norma la evaluación de impacto ambiental, y dentro de este, el impacto al patrimonio arqueológico.

La Ley de Patrimonio Cultural, que requería una veintena de reglamentos, que debían ser remitidos después de 180 días de promulgada la Ley, no fueron realizados, con excepción del Reglamento de Autorizaciones para Trabajos Arqueológicos en Obras públicas y privadas. Este Reglamento presenta muchas falencias técnicas y jurídicas, como tampoco fue consensuado con los actores relacionados recibió observaciones de organizaciones y profesionales que trabajan en el ámbito de la arqueología de contrato.

Otro aspecto de la normativa legal que debe vincularse al patrimonio arqueológico es el ordenamiento territorial, a fin de contar con mecanismos de planificación territorial que frenen la destrucción de sitios arqueológicos.

Patrimonio arqueológico y ordenamiento territorial

La presencia y distribución del patrimonio arqueológico, en el espacio municipal, departamental y del estado boliviano, debería ser información integrante del ordenamiento territorial para la planificación de proyectos viales, de infraestructura y otros, que al derivar en movimiento de tierra implican impactos negativos sobre éste patrimonio.

El artículo 300 (parte I, numeral 5) de la CPE, establece como competencia exclusiva departamental: la "Elaboración y ejecución de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, municipales e indígena originario campesino", de la misma manera en el artículo 304 (parte I, numeral 4) indica como competencia exclusiva municipal, la elaboración de planes de ordenamiento territorial, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamental y municipal. De forma complementaria, la Ley N° 482 de Gobiernos Autónomos Municipales en su artículo 16, numeral 12 dice, que es atribución del Consejo Municipal, aprobar el plan de ordenamiento territorial municipal. En la tercera disposición transitoria de esta Ley, se indica que en tanto no sea implemen-tado el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, los gobiernos autónomos municipales deberán formular su Plan de ordenamiento territorial municipal.

Asimismo, la Ley N° 1333 del Medio Ambiente refiere en su artículo 13, que la Secretaría Nacional de Medio Ambiente está encargada de conformar la Comisión para el Ordenamiento Territorial. El Titulo IV referido a la Planificación ambiental, establece en el artículo 38, entre los instrumentos de planificación ambiental, el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.

Hay que hacer notar que no existe participación de las instancias que trabajan con el patrimonio cultural en el ordenamiento territorial, en ninguno de sus niveles. En el siguiente subtítulo se analizan las políticas culturales relacionadas al patrimonio arqueológico, a partir del Plan Estratégico Institucional, del hasta hace poco Ministerio de Culturas y Turismo.

Políticas culturales del nivel central del Estado sobre el patrimonio arqueológico

Las políticas culturales son las acciones y prácticas sociales estructuradas por organismos públicos y otros sectores sociales y culturales, que promueven como valor estratégico a la cultura, que se constituye en la base para la construcción de identidades colectivas y medio de difusión de contenidos simbólicos y comunicativos; responden a la necesidad de preservar el patrimonio colectivo cultural, histórico y natural, ampliando su comprensión más allá de criterios estéticos.

La definición que da Chavolla (2014) dice que las políticas culturales son el...

Para analizar las políticas culturales relacionadas al patrimonio arqueológico se ha revisado el Plan Estratégico Institucional 2016-2020 (PEÍ en adelante) del Ministerio de Culturas y Turismo⁷ (MCT en adelante), que fue hasta hace poco la instancia del nivel central del Estado encargada de llevar adelante las políticas públicas referidas a patrimonio, cultura y turismo . El indicado documento, establece que las políticas públicas del MCT se basan en los pilares de la "Agenda Patriótica del Bicentenario 2025", elevada a rango de Ley N° 650, el 19 de enero de 2015. Lo primero que se observa es una ausencia del tema de patrimonio cultural y natural en los pilares de la Agenda Patriótica. En el PEÍ del MCT el patrimonio cultural se lo va a relacionar al Pilar 12 de la Agenda Patriótica: "Disfrute y felicidad".

Para el año 2020 el MCT espera conseguir que el Estado Plurinacional haya logrado consolidar su visión del "Vivir Bien" en el marco de la complemen-tariedad de derechos de los pueblos y de la "Madre Tierra", con pleno respeto de las identidades propias del conjunto de la población boliviana y su fortalecimiento, así como de la protección del patrimonio cultural tangible e intangible del pueblo boliviano. Como acciones concretas plantea:

-  Elaborar e implementar políticas para la repatriación, conservación y gestión integral del patrimonio cultural, fortaleciendo nuestras múltiples expresiones de identidad cultural.

-  Recuperar el patrimonio material del Estado Plurinacional, sustraído y/o enajenado.

- A partir de la Ley de Patrimonio cultural: el MCT, en coordinación con las Entidades Territoriales Autónomas, prio-rizarán el registro de las manifestaciones culturales de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos en situación de alta vulnerabilidad.

Como se advierte, el trabajo del MCT se focaliza en el registro del patrimonio cultural inmaterial, no así el patrimonio material, donde se encuentran los sitios arqueológicos. El énfasis puesto en las expresiones culturales actuales por el MCT respecto al patrimonio arqueológico puede ejemplificarse con el hecho de que, entre el 2009 y 2015, se han declarado patrimonio cultural boliviano a expresiones culturales diversas, en cambio no ha habido nuevas declaraciones de patrimonio arqueológico.

Otros pilares de la Agenda podrían ser vinculados al tema del patrimonio arqueológico, pero el MCT no lo hace. Por ejemplo, el pilar 1 que indica "erradicar la extrema pobreza", el MCT se plantea como meta 2 "combatir la pobreza social" y en el numeral 2 plantean: "Se ha fortalecido la práctica y promoción de las múltiples expresiones culturales que constituyen el patrimonio material e inmaterial del Estado Plurinacional (arte, textil, pinturas, danzas, música, vestimenta, pensamiento, oralidad, memorias, y otras)". Nuevamente, se excluye el patrimonio arqueológico como fuente material de memoria e identidad, pero además como recurso estratégico para la generación de ingresos. Respecto al pilar 5, se plantea como meta 3, 40% de la inversión extranjera destinada a diversificar la matriz productiva, entre otras turismo; pero como el mismo MCT analiza en sus debilidades, el turismo destinado al patrimonio arqueológico está ausente, menos existen planes de revitalizar sitios declarados patrimonio boliviano. En relación al Pilar 6, referido a la soberanía productiva con diversificación, el MCT plantea que entre los principales logros se esperaría complejos turísticos, parques turísticos temáticos y servicios turísticos. Tampoco existe un enfoque o inversión relacionada a turismo cultural y

conservación de patrimonio arqueológico para lograrlo.

En cuanto al pilar 4. Soberanía científica y tecnológica con identidad propia. No existen metas del Viceminis-terio de Interculturalidad y la Dirección de Patrimonio referidas a la recuperación de tecnologías prehispánicas. Sin embargo, el Viceministerio de Descolonización entre los resultados - productos que se plantean está la recuperación de saberes y conocimientos ancestrales para la mitigación y adaptación al cambio climático como forma de vivir bien con la madre tierra (terrazas agrícolas, sukakollus, sistemas de riesgos e indicadores naturales). A pesar de ello, no se plantean medidas de protección de estos sistemas agrícolas que están siendo devastados por la introducción de nuevas tecnologías y patrón productivo en diversas regiones del país. Otro aspecto que plantea el Viceministerio de Descolonización es la realización de la Jornada Plurinacional de revaloración de nuestras culturas y sitios sagrados; paralelamente a éste resultado, la Dirección de Patrimonio podría trabajar en el registro de estos sitios sagrados, que en su mayoría son sitios arqueológicos, pero ya se ha mencionado esta ausencia en su propuesta de metas y resultados hasta el 2020, más bien dirigida a la repatriación del patrimonio material, que a la protección del existente en territorio boliviano.

- Se regulará el ingreso a los sitios patrimoniales y sitios o áreas vulnerables de acuerdo a la capacidad de carga.

- Todas las intervenciones en áreas identificadas que contengan algún tipo

Entre el 2009 y 2015, se han declarado patrimonio cultural boliviano a expresiones culturales diversas, en cambio no ha habido nuevas declaraciones de patrimonio arqueológico

El marco normativo legal es importante para una efectiva gestión del patrimonio cultural, porque éste le permite proponer estrategias y acciones o la limita.

de patrimonio, deberán generar las condiciones básicas para la adecuada protección y conservación del patrimonio arqueológico.

-  Generar las condiciones básicas para el adecuado use y disfrute del patrimonio arqueológico por parte de la sociedad.

-  Generar las condiciones para que el patrimonio arqueológico se constituya en una herramienta de desarrollo económico.

-  La conservación, consolidación y restauración del patrimonio arquitectónico requieren un tratamiento multidisciplinar.

-  Desarrollar e implementar programas de regularización de los sitios arqueológicos y/o arquitectónicos declarados patrimonio, en el marco de los lineamientos establecidos por el órgano rector.

- Crear la normativa básica para los sitios arqueológicos y arquitectónicos.

-Crear precedentes sobre la gestión de los sitios arqueológicos y/o arquitectónicos en coordinación con las otras instancias gubernamentales.

A pesar de establecer estas acciones entre las metas a alcanzar hasta el 2020, hasta la fecha la mayoría ha quedado como planteamiento.

Según el PEÍ (2016-2020) el MCT en el quinquenio 2011 a 2015 ha ejecutado el 92 % de las acciones propuestas para la gestión del patrimonio cultural. Por otra parte, se hace conocer que entre el 2011 y 2016 hubo un incremento presupuestario del 986%. El total presupuestado para la gestión 2019 es de 58.092.069,17 Bs. Los recursos programados para el 2019 a la acción "Preservación, promoción, conservación, protección, recuperación y desarrollo del

patrimonio y expresiones artísticas orientadas a la transformación de la sociedad bajo lineamientos de descolonización y lucha contra el racismo y la violencia", son de 95.344,00 Bs. Para la acción, "Desarrollo de gestión cultural en los ámbitos de expresión artística y difusión del patrimonio cultural", 1.232.643,26 Bs. Para la acción "Desarrollo del turismo comunitario, patrimonial, cultural y agro eco turismo" existe 0 Bs. programados; finalmente, para la acción "Recuperación del patrimonio material del Estado Pluri-nacional", 95.344,00 Bs. Como se observa, si bien existen recursos destinados a la gestión del patrimonio, su destino es la difusión del patrimonio cultural, pero no existen recursos para el registro, la protección, ni conservación de sitios arqueológicos.

A pesar de este incremento financiero, entre las debilidades que el MCT realiza de un FODA interno está lo siguiente:

- No hay criterio claro en la distribución presupuestaria para las áreas orga-nizacionales.

- Insuficientes recursos humanos y financieros para ampliar funciones en el área de patrimonio.

- No existe conocimiento del sector en la gestión.

Todos estos aspectos derivan en que lo planteado para área de patrimonio arqueológico por la CPE, y que debería ser efectivizado por el MCT, sea más enunciativo que real en su cumplimiento.

A modo de conclusiones

El marco normativo legal es importante para una efectiva gestión del patrimonio cultural, porque éste le permite proponer estrategias y acciones o la limita.

El 2016 se aprueba una resolución por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, referido a la protección y acceso al patrimonio cultural (Naciones Unidas - Asamblea General, 2016), en la cual se reconoce el derecho a conocer, comprender, visitar, utilizar, mantener, desarrollar el patrimonio cultural, beneficiarse de él, así mismo, el derecho a participar en la determinación, interpretación del patrimonio, diseñar y ejecutar políticas y programas de preservación y salvaguarda. Un serio problema que enfrenta el cumplimiento de este derecho en Bolivia es la imposibilidad real de control del Estado para evitar la destrucción y saqueo del patrimonio cultural.

La problemática general de las políticas culturales, es la poca relevancia que les da el Estado respecto a otras políticas públicas, lo que deviene en una otorgación de presupuesto insuficiente y una posición dentro de la estructura ministerial de poca incidencia real (Mar-tinell, 2001). Esta misma situación se enfrenta en Bolivia, por la exigua asignación de recursos financieros al ámbito de la cultura, más aún los destinados a la instancia encargada del patrimonio arqueológico, así como insuficiente personal técnico y profesional. Ambos factores, limitan a los distintos niveles del Estado a cumplir con los objetivos que plantea la Constitución Política, en torno al patrimonio arqueológico. En el análisis de la problemática se ha advertido una falta de coordinación entre los tres niveles estatales (nivel central, gobernaciones y municipios) y la ausencia de soporte humano técnico o profesional en la mayoría de las direcciones de patrimonio de las gobernaciones y municipios, por todo esto se explica la desprotección en que se encuentra el patrimonio arqueológico en Bolivia.

La falta de personal técnico en gobernaciones y municipios, podría ser subsanado, al menos transitoriamente, con convenios interinstitucionales con las universidades que cuenten con carrera de arqueología o profesionales en esta especialidad en sus museos o centros de investigación, para el aseso-ramiento en casos concretos o para ser parte de los Consejos departamentales de cultura, establecidos en la normativa legal.

En el análisis del marco legal, otro factor que se ha podido advertir es la poca claridad respecto a las competencias sobre el patrimonio arqueológico no declarado, en las leyes correspondientes (Ley N° 31 de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" y Ley N° 530 del Patrimonio Cultural). Lo que ha dado lugar a que las gobernaciones y municipios desatiendan éste patrimonio arqueológico en sus jurisdicciones territoriales, indicando que únicamente les compete el patrimonio cultural declarado. Es necesario se incluya en la normativa legal un nivel de protección para el patrimonio registrado y protocolos de coordinación de los tres niveles del Estado respecto al patrimonio arqueológico no declarado, más aún en caso de denuncias de destrucción o daño.

Un problema que ha surgido con la descentralización estatal y la otorgación de competencias a las gobernaciones y municipios respecto al patrimonio arqueológico, es que si bien se plantea teóricamente la descentralización y se otorgan ciertas competencias, pero esto no corresponde a las capacidades financieras o técnicas reales. Se carece de personal calificado para promover políticas culturales e intervenir en los sitios arqueológicos, a lo sumo dos gobernaciones de los 9 departamentos y menos de cinco municipios de 339 que existen en Bolivia, cuentan con arqueólogos en su planta técnica. Este es un factor que debe subsanarse, por lo menos inicial-mente en el nivel de las gobernaciones departamentales.

Otro aspecto identificado en el análisis de la normativa legal es la ausencia de reglamentación específica sobre el patrimonio arqueológico, más concretamente de las leyes 530 y 1220. Muchos de los aspectos relacionados con éste patrimonio no tienen un marco legal que guie su adecuada gestión y manejo: entre otros temas, gestión de sitios declarados, protección y registro de sitios no declarados, incorporación del patrimonio arqueológico como recurso estratégicos, museos y colecciones arqueológicas, intervenciones en el patrimonio arqueológico, participación de las universidades en la gestión del patrimonio.

Un aspecto que debe considerarse en la reglamentación de la Ley N° 530 es la conformación de un Consejo Técnico que apoye a la instancia competente del nivel central del Estado, integrado por profesionales de arqueología, antropología y otras áreas referidas al patrimonio natural y cultural, para asesorar sobre temas relacionados con el patrimonio arqueológico y aportar en la definición de estrategias y políticas.

A pesar que existe una serie de disposiciones legales de Bolivia destinadas a precautelar el patrimonio arqueológico, poco se está logrando en evitar la destrucción de sitios arqueológicos y el saqueo de objetos prehispánicos. Dentro de las políticas públicas del nivel central del Estado, el Plan Estratégico Institucional 2016-2020 (PEÍ) del MCT se ha enfocado en algunas acciones referidas al patrimonio inmaterial, dejando para el patrimonio material, dentro de éste el arqueológico, sólo el tema de la repatriación, no existiendo metas o acciones destinadas al registro, protección legal o física, ni conservación de entidades arqueológicas. Otro aspecto que se advierte en éste documento es que no se considera al patrimonio arqueológico como fuente potencial para generación de recursos para el Estado, de ahí la ausencia de inversión en registro, protección y conservación de sitios arqueológicos. Tampoco se considera dentro del pilar soberanía tecnológica la necesidad de recuperar las tecnologías agrícolas prehispánicas, por lo menos no mediante la protección de los paisajes an-trópicos modificados por infraestructura hidráulica y agrícola prehispánica, que más bien se ven afectados y destruidos sistemáticamente por políticas de colonización en áreas terraceadas en pie de monte y políticas que alientan el avance de la frontera agrícola y la agroindustria en el oriente boliviano.

De lo poco planteado en el PEÍ 2016-2020 del MCT respecto al patrimonio arqueológico, como crear normativas para museos, sitios arqueológicos y lograr la coordinación entre los distintos niveles del estado para una adecuada gestión de los sitios arqueológicos, ha quedado sólo en el papel porque no se ha concretizado hasta junio del 2020, cuando se elimina el MCT de la estructura estatal.

Revertir la problemática descrita para el patrimonio arqueológico en Bolivia requiere lograr un cambio en la política pública, que de valor e importancia al patrimonio cultural como factor estratégico, lo cual va de la mano con la otor-gación de recursos financieros y humanos suficientes, para cumplir con lo que indica la normativa legal respecto al patrimonio cultural. Se requiere un trabajo colaborativo, entre los actores sociales que están involucrados con las distintas temáticas del patrimonio arqueológico. Asimismo, promover una mayor coordinación entre los diferentes niveles (central, departamentales y municipales) del estado y la participación de la academia y universidades en la toma de decisiones sobre el patrimonio arqueológico.

Notas

²    El 13 de noviembre de 2020 se crea el Ministerio de Culturas, Descolonización y Despatrlarcallzaclón mediante Decreto Supremo 4393, en el que se define su estructura y competencias en base a la Constitución Política del Estado.

³   Información compilada en Legislación jurídica sobre el Patrimonio Prehlspánlco de Bollvla. Vlcemlnlsterlo de Cultura - Dirección Nacional de Arqueología y Antropología - Unidad Nacional de Arqueología. 1999.

⁵   Constitución Política del Estado Plurlnaclonal de Bollvla, El Alto, 28 de noviembre de 2016.

⁶   CPE. Artículo 297. Parte I. Las competencias son: 1. Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado. 2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentarla y ejecutiva, pudlendo transferir y delegar estas dos últimas. 3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentarla y ejecutiva. 4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurlnaclonal cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza.

⁷ El recién creado Ministerio de Culturas, Descolonización y Despatriarcalización aún no ha presentado su Plan Estratégico Institucional.

Un aspecto central para la gestión del patrimonio arqueológico es la definición de competencias que establece la normativa legal para los distintos niveles del Estado.

Entre las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos se encuentran la promoción y conservación de la cultura, patrimonio cultural, histórico, arqueológico, tangible e intangible departamental

La cantidad de recursos otorgados es insuficiente para lograr cubrir todas las necesidades de los municipios, por lo que la inversión hacia el patrimonio arqueológico esta al final de una larga lista de temas pendientes.

La investigación está a cargo de las universidades, centros, institutos y sociedades de investigación.

La presencia y distribución del patrimonio arqueológico, en el espacio municipal, departamental y del estado boliviano, debería ser información integrante del ordenamiento territorial.

Las políticas culturales son las acciones y prácticas sociales estructuradas por organismos públicos y otros sectores sociales y culturales, que promueven como valor estratégico a la cultura

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